據(jù)報道，在今年的全國政協(xié)會議上，原聯(lián)通董事長楊賢足委員在小組討論會上指出：“電信網(wǎng)絡(luò)存在嚴(yán)重的重復(fù)建 設(shè)和資源浪費，其浪費數(shù)額相當(dāng)于建幾個三峽了�！币皇て鹎永�，電信行業(yè)重復(fù)建設(shè)問題引起關(guān)注。其實對這個問題大家早已司空見慣，各地區(qū)桿線林立、基站并立的情形隨處可見，如果將其用于農(nóng)村普遍服務(wù)可能我國電信網(wǎng)的服務(wù)水平會大有改觀。目前電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)主要體現(xiàn)在干線光纜、通信管道、接入網(wǎng)、移動基站等幾個方面。而且這些重復(fù)建設(shè)都是基于“同一個婆婆”，這讓楊賢足委員困惑已久，也是國資委、信息產(chǎn)業(yè)部等政府部門最棘手的問題，更是一直困擾中國電信業(yè)如何實現(xiàn)有效競爭的一個非常突出的問題。這里發(fā)表黃博士對避免電信業(yè)重復(fù)建設(shè)、實現(xiàn)有效競爭的高見。
主持人英子
按照有效競爭框架，規(guī)模性行業(yè)需要在規(guī)模經(jīng)濟和競爭效率之間實現(xiàn)平衡，從而既發(fā)揮市場競爭效率，又尊重行業(yè)規(guī)模。電信業(yè)就是這樣一個行業(yè)，其理想的市場結(jié)構(gòu)目標(biāo)就是實現(xiàn)有效競爭�；诖耍覀冊賮矸治鲋貜�(fù)建設(shè)問題，實際上包括幾個方面：第一，市場競爭主體是否具有產(chǎn)權(quán)同一性；第二，重復(fù)建設(shè)帶來的競爭效率是否超過競爭主體規(guī)模經(jīng)濟損失；第三，基礎(chǔ)電信市場是應(yīng)該基于設(shè)施競爭還是純業(yè)務(wù)層面競爭。
我國電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題首先表現(xiàn)為同一產(chǎn)權(quán)主體（國家）的重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)。競爭主體產(chǎn)權(quán)同一性是我們判斷重復(fù)建設(shè)的第一個標(biāo)準(zhǔn)，在不同產(chǎn)權(quán)主體之間展開競爭的時候，我們不會輕易說市場存在重復(fù)建設(shè)問題，畢竟沒有重復(fù)建設(shè)就沒有競爭。但是如果競爭主體源于同樣的出資人，這是不折不扣的重復(fù)建設(shè)。我國電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題是伴隨著我國電信業(yè)打破壟斷、引入競爭的市場結(jié)構(gòu)改革而出現(xiàn)的，一家企業(yè)何談重復(fù)建設(shè)。隨著中國聯(lián)通的進入，中國電信的兩次拆分，以及中國鐵通的建立，我國電信市場在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域（衛(wèi)星通信除外）都出現(xiàn)了至少兩家以上的競爭主體。由于都是國家投資，這也就意味著，國家在固定、移動業(yè)務(wù)進行了重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)。當(dāng)然，在電信市場沒有對其他性質(zhì)資本開放的前提下，通過國有企業(yè)之間的競爭也能夠改善市場結(jié)構(gòu)、增進社會福利。但是，國有資本在同一領(lǐng)域重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)本身是一種非理性經(jīng)濟行為，而且隨著競爭的加劇，這種重復(fù)建設(shè)帶來的資源浪費超過競爭帶來的效率，重復(fù)建設(shè)問題凸現(xiàn)。按道理，競爭主體同屬國家控股，可以通過出資人控制實現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)共享。但實際情況并非如此，主要原因是資產(chǎn)所有權(quán)與控制權(quán)的分離、控制權(quán)不可轉(zhuǎn)讓、投資行為與風(fēng)險責(zé)任的不對稱等，這導(dǎo)致國有電信企業(yè)重復(fù)建設(shè)不但不能緩解，反而問題更加突出。
如果不同產(chǎn)權(quán)主體之間展開競爭，是否重復(fù)建設(shè)問題仍然存在？重復(fù)建設(shè)當(dāng)然存在，但是不是重復(fù)建設(shè)問題，需要認(rèn)真剖析。沒有重復(fù)建設(shè)就沒有競爭，從這個意義上講，重復(fù)建設(shè)是一件好事，是市場競爭題中應(yīng)有之義。至于是不是重復(fù)建設(shè)問題，這要看競爭帶來的效率是否超過競爭主體因此而導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟損失。對于電信業(yè)而言，各運營商分別投資建網(wǎng)展開競爭，通過競爭帶來資費下降、業(yè)務(wù)普及、新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量不斷提升，這對于全社會而言是一種福利增進。同時，由于電信業(yè)全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)，要求體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟。在網(wǎng)絡(luò)容量滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，由單網(wǎng)承載所有同類業(yè)務(wù)比由多網(wǎng)分別承載這些業(yè)務(wù)更經(jīng)濟，也就是說，競爭帶來了規(guī)模經(jīng)濟損失。這時就需要比較競爭帶來的效率和競爭導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟損失，如果競爭效率超過規(guī)模經(jīng)濟損失，網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)是值得的，或者說不存在重復(fù)建設(shè)問題；如果競爭效率低于規(guī)模經(jīng)濟損失，表明網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過度，或者說存在重復(fù)建設(shè)問題。實踐中，很難準(zhǔn)確地比較競爭效率和規(guī)模經(jīng)濟損失，也很難定量判斷多少家運營商投資建網(wǎng)不會帶來重復(fù)建設(shè)問題、超過多少家就會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題。所以在電信業(yè)打破壟斷、引入競爭的改革實踐中，各國都表現(xiàn)出“摸著石頭過河”的特點，通過逐步引入競爭，既促進市場效率、又避免重復(fù)建設(shè)問題。但是，即便如此，對于技術(shù)不斷進步和市場不斷發(fā)展的電信業(yè)而言，誰又能夠準(zhǔn)確地預(yù)知到和恰當(dāng)推進到最優(yōu)的競爭程度———既最大地促進了競爭效率、又沒有帶來重復(fù)建設(shè)問題。隨著電信業(yè)競爭不斷深化，重復(fù)建設(shè)問題開始顯現(xiàn)。2000年以來的電信網(wǎng)絡(luò)泡沫的破滅，去年以來美國電信業(yè)的兼并重組，表明市場開放就會帶來電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)問題，當(dāng)然問題的解決也需要市場機制本身、而不是政府管制機構(gòu)的判斷。
在競爭環(huán)境下，電信競爭可以基于設(shè)施競爭，也可以只是純業(yè)務(wù)競爭。比如1996年美國電信法對于本地競爭提出了三種模式：自建網(wǎng)絡(luò)競爭、租用在位運營商網(wǎng)絡(luò)實施競爭、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)售。電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)問題引發(fā)我們對于電信網(wǎng)絡(luò)本身的思考，為了實現(xiàn)有效競爭，電信網(wǎng)絡(luò)在其中承擔(dān)什么樣的功能——基于設(shè)施、還是設(shè)施共享？基于設(shè)施，業(yè)務(wù)提供不受限于競爭對手，競爭似乎更充分，但是存在互聯(lián)互通問題，而且網(wǎng)絡(luò)設(shè)施投資過多導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題。設(shè)施共享，沒有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施重復(fù)建設(shè)之虞，也沒有網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的問題，但是如何保證網(wǎng)絡(luò)設(shè)施有效提供存在問題。通過設(shè)施共享實現(xiàn)業(yè)務(wù)的競爭，即所謂“網(wǎng)運分離”，這可以說是電信有效競爭的一種理想模式。但是由于業(yè)務(wù)運營商與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供者之間的分離，使得業(yè)務(wù)生成與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施有效提供之間存在斷層，并且網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供成為壟斷性環(huán)節(jié)。這要求對網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供者進行監(jiān)管，保證設(shè)施及時、充分、有效提供，并要求設(shè)施租賃費用基于成本，這對于電信管制者而言是一大挑戰(zhàn)。這實際上就是對電信壟斷環(huán)節(jié)如何有效治理的問題，而在電信改革和發(fā)展史中，這一問題一直沒有能夠有效解決。可以說，如果對于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施壟斷治理問題不能有效解決，基于設(shè)施競爭還是業(yè)務(wù)競爭的現(xiàn)實選擇，電信網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)問題也就存在現(xiàn)實可能。
為了治理我國電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題，國家相關(guān)部門（主要是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、電信行業(yè)主管機構(gòu)）采取了一些措施，比如通過控制許可證發(fā)放來限制競爭主體數(shù)量、鼓勵企業(yè)進行網(wǎng)絡(luò)資源共享、用戶駐地網(wǎng)試點改革等，一些企業(yè)也根據(jù)實際情況進行了一些資源合作共享，這些都從一定程度上緩解了重復(fù)建設(shè)問題。但正如以上分析，我國電信業(yè)重復(fù)建設(shè)問題主要表現(xiàn)為國有資產(chǎn)重復(fù)投資及國有企業(yè)之間的非理性競爭，根本解決之道還有賴于產(chǎn)權(quán)改革。至于由于市場競爭帶來的重復(fù)建設(shè)問題，一是競爭主體數(shù)量問題，二是競爭模式的問題，這需要通過市場競爭本身去尋求解決。
(人民郵電報) 
